การปกครองท้องถิ่นก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475

(พ.ศ. 2435 – 2475)

โดย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ตระกูล มีชัย

อ้างอิง http://kpi.ac.th/media/pdf/M7_43.pdf

*

การศึกษาพัฒนาการของการปกครองท้องถิ่นไทยช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

2475 ภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในรัชกาลที่ 5 – รัชกาลที่ 7 (พ.ศ. 2435-2475) ใน

บทความนี้ต้อการชี้ให้เห็นว่า ในช่วงเริ่มแรกของการปฏิรูปการปกครองการบริหารราชการในปี

2435 ที่มีการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง สร้างความเป็นปึกแผ่นให้กับรัฐในส่วนกลาง ขยายอำนาจ

รัฐไปทั่วราชอาณาจักรโดยการปรับปรุงการปกครองภูมิภาค(มณฑลเทศาภิบาล) รวมทั้งการขยาย

เครือข่ายอำนาจรัฐสู่หมู่บ้านภถายใต้กฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ ส่วนการปกครองท้องถิ่นนั้นยัง

ไม่อยู่ในกระบวนการของการปฏิรูปการปกครองและการบริหารที่มีการจัดตั้งสุขาภิบาลขึ้นก็เป็นการ

จัดให้มีขึ้นโดยรัฐในส่วนกลางซึ่งยังไม่นับว่าเป็นการปกครองท้องถิ่น ในสมัยรัชกาลที่ 6 พัฒนาการ

ของการปกครองท้องถิ่นก็ไม่ได้มีความก้าวหน้าแต่อย่างใด การทดลองจัดตั้ง “ดุสิตธานี” ก็เป็นเพียง

การทดลองในเขตพื้นที่และกลุ่มคนเล็ก ๆไม่ได้แสดงถึงพัฒนาการของการปกครองท้องถิ่น

จนกระทั่งในสมัยรัชกาลที่ 7 ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง มีแนวพระราชดำริเกี่ยวกับการ

ส่งเสริมให้ประชาชนปกครองตนเองในระดับเทศบาลก่อนที่จะปรับเปลี่ยนประเทศไปสู่การปกครอง

แบบประชาธิปไตย แต่ก็มิได้มีการส่งเสริมและพัฒนาการปกครองเทศบาลแต่ประการใด

ดังนั้น แนวคิดเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นที่เกิดขึ้นนั้นเกิดจากผู้มีอำนาจปกครองรัฐ

หรือชนชั้นนำทางการเมือง มิได้เกิดจากการริเริ่ม หรือ การดำเนินการของประชาชนในชุมชนหรือ

ท้องถิ่น ซึ่งเป็นพื้นฐานสำคัญของพัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทยในยุคต่อมาที่แนวคิด การ

ผลักดันเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นมักจะไม่ได้มาจากประชาชน

การปฏิรูปการปกครองและการบริหารสมัยรัชกาลที่ 5

สภาพการเมืองต้นรัชกาล (พ.ศ. 2411 – 2416) พระราชอำนาจของรัชกาลที่ 5 เมื่อเสด็จ

ครองราชย์ใหม่ๆถูกจำกัดด้วยอำนาจของขุนนางเก่าเช่นสมเด็จเจ้าพระยาพระบรมมหาศรีสุริยวงศ์

*

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ประจำภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

การเมืองสมัยนั้นมีลักษณะแฝงของการต่อสู้เพื่อรวมอำนาจคืนมาไว้ที่สถาบันพระมหากษัตริย์ การ

ต่อสู้ทางการเมืองระหว่างคนรุ่นใหม่และกลุ่มขุนนางเก่าเด่นชัดมากขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ.2416 เมื่อ

รัชกาลที่ 5 ทรงบรมราชาภิเษกครั้งที่ 2 จนถึงปี พ.ศ.2425 เมื่อสมเด็จเจ้าพระยาพระบรมมหาศรี

สุริยวงศ์ถึงแก่อสัญญกรรม ในยุคนั้นผู้นำของสยามแบ่งเป็น 3 กลุ่ม คือ กลุ่มสยามหนุ่ม (Young

Siam) รัชกาลที่ 5 ทรงเป็นผู้นำ และประกอบด้วยพระเจ้าน้องยาเธอและขุนนางหนุ่มๆ ที่ได้รับ

อิทธิพลจากตะวันตกต้องการปฏิรูปสังคมให้ทัดเทียมนานาอารยประเทศพวกอนุรักษ์นิยม

(Conservative Siam) สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์เป็นผู้นำ ประกอบด้วยขุนนางผู้ใหญ่ที่

ไม่ต้องการการเปลี่ยนแปลงที่รุนแรงหรือรวดเร็วต้องการรักษาสภาพเดิมของประเพณีไว้จะเปลี่ยน

เฉพาะที่จำเป็น กลุ่มสยามเก่า (Old Siam) กรมพระราชวังบวรวิชัยชาญเป็นผู้นำ เป็นพวก

หัวโบราณ ประกอบด้วยขุนนางระดับต่างๆ ที่เกรงกลัวการเปลี่ยนแปลงจะมีผลกระทบฐานะและ

ตำแหน่ง ไม่สนับสนุนหรือเกี่ยวข้องกับฝ่ายใด ต้องการอยู่ตามล าพัง ต่อต้านอารยธรรมตะวันตก

มากกว่ากลุ่มอนุรักษ์นิยม เมื่อรัชกาลที่ 5 พระชนมายุครบ 20 พรรษา ทรงบรรลุนิติภาวะ ทรงเริ่ม

ใช้อำนาจการบริหารราชการแผ่นดินได้เต็มที่ ปี พ.ศ. 2417 กลุ่มสยามหนุ่มเริ่มดำเนินการปฏิรูป

การปกครองและพยายามขจัดอิทธิพลขุนนางรุ่นเก่า อาทิการตั้ง หอรัษฎากรพิพัฒน์ เป็นก้าวแรก

ของการปฏิรูปการคลังของรัฐบาล การตรากฎหมาย 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตท

(ที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน) พระราชบัญญัติปรีวีเคาท์ซิล(ที่ปรึกษาในพระองค์) เป็นความพยายาม

สร้างสถาบันทางการเมืองขึ้นเพื่อสนับสนุนการต่อสู้เพื่อพระราชอำนาจของรัชกาลที่ 5

ในปี พ.ศ. 2427 (ร.ศ.103) มีการเคลื่อนไหวให้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงการปกครองของ

กลุ่มราชวงศ์และขุนนางที่เป็นคณะทูตไทยในยุโรป หรือที่เรียกว่า กลุ่ม ร.ศ.103 ที่ได้เข้าชื่อถวาย

ความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงราชการแผ่นดินต่อรัชกาลที่ 5 ( ชัยอนันต์ สมุทวณิช นักรัฐศาสตร์

ไทย มีความเห็นว่าเป็นแผนพัฒนาการเมืองฉบับแรกของไทย) กลุ่ม ร.ศ. 103 มีจุดมุ่งหมายที่จะ

ชี้ให้เห็นภัยอันตรายที่จะมาถึงสยามเป็นภัยจากลัทธิจักรวรรดินิยมยุโรปที่แพร่หลายในเอเซีย ฉะนั้น

การที่จะรักษาบ้านเมืองให้พ้นภัยได้ต้องมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงวิธีการปกครองให้คล้ายคลึงกับ

ระบบการปกครองของประเทศที่เจริญแล้ว เหตุที่เป็นข้ออ้างของลัทธิจักรวรรดินิยม มี 4 ประการ

คือ (1) อ้างว่าชาติศิวิไลซ์/ยุโรป ต้องเข้ามาจัดการบ้านเมืองประเทศที่ด้อยความเจริญโดยอ้างว่าเป็น

เรื่องธรรมดาที่ผู้มีความกรุณา(ยุโรป)จะมีต่อมนุษยชาติ(ในเอเซีย)ให้มีความสุขความเจริญและได้รับ

ความยุติธรรมเสมอกัน (2) อ้างว่าประเทศด้อยพัฒนายังมีระบบการปกครองแบบเก่าๆนอกจากจะ

กีดขวางความเจริญของประเทศตนเองแล้วยังไปขัดขวางความก้าวหน้าของชาติที่เจริญแล้ว (3)การที่

รัฐบาลของประเทศเหล่านี้จัดการบ้านเมืองไม่เรียบร้อยย่อมมีผลกระทบกระเทือนถึงประโยชน์ของ

ชาวยุโรปที่ทำการค้าขายในประเทศเหล่านั้น จึงเป็นเหตุผลที่ชาติยุโรปจะเข้ามาทำการเปลี่ยนแปลง

การปกครองใหม่ (4) การที่ประเทศในเอเซียไม่ยอมเปิดการค้าขายกับชาติต่างๆในยุโรป เป็นการ

เหนี่ยวความเจริญของชาวยุโรปที่ไม่อาจเข้ามาทำการค้าขาย และไม่สามารถจะน้เอาวัตถุดิบใน

ประเทศด้อยพัฒนาไปป้อนอุตสาหกรรมในประเทศยุโรปได้

กลุ่ม ร.ศ.103เห็นว่าแนวทางป้องกันการขยายอิทธิพลของพวกจักวรรดิ์นิยมจำเป็นต้องให้

ประเทศปกครองแบบ constitutional monarchy คือให้รัชกาลที่ 5 เป็นประธานของรัฐบาลแต่อยู่

ภายใต้รัฐธรรมนูญ แต่กลุ่ม ร.ศ.103 ไม่ได้ประสงค์ให้มีรัฐสภา (parliament) หรือไม่ประสงค์ให้

ประชาชนมีสิทธิในการออกเสียงเลือกตั้งทั่วไป แต่ต้องการให้รัชกาลที่ 5 ขยายขอบเขตของศูนย์

อำนาจจากที่มีอยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์และพระราชวงศ์ชั้นผู้ใหญ่บางพระองค์ให้กว้างขวางกว่าเดิม

คือให้มอบและกระจายอำนาจในการตัดสินใจทางการปกครองและบริหารประเทศให้มากกว่าเดิม

รัชกาลที่ 5 ทรงมีความเห็นโต้แย้งกลุ่ม ร.ศ.103 ว่า พระองค์ไม่ใช่กษัตริย์ที่หวงอำนาจ

เหมือนกษัตริย์ในยุโรป ช่วงแรกของการครองราชย์(พ.ศ.2411 – 2416) อำนาจทางการเมืองอยู่ที่ขุน

นางและเสนาบดีชั้นผู้ใหญ่ เมื่อทรงพระชนม์มายุ 20 พรรษาพระองค์ทรงมีอำนาจปกครองประเทศ

เต็มที่หลังจากนั้น 10 ปี(พ.ศ.2416 – 2425)ทรงพยายามสร้างฐานอำนาจทางการเมือง แต่ข้อเสนอ

ของกลุ่ม ร.ศ.103 ส่งถึงพระองค์ ในปี พ.ศ. 2427 พระองค์เพิ่งตั้งหลักทางการเมืองได้และอยู่ระยะ

เริ่มดำเนินการขั้นต่อไปคือการเร่งรัดปรับปรุงบ้านเมือง ลดอำนาจกลุ่มเสนาบดีดั้งเดิมที่เป็นคนรุ่น

เก่าที่เป็นอุปสรรคต่อการบริหารประเทศ รัชกาลที่ทรงเห็นว่าปัญหาสำคัญและเร่งด่วนของสยาม

คือการปฏิรูปการบริหารประเทศ

ข้อเสนอของกลุ่ม ร.ศ.103 มีส่วนในการเร่งให้รัชกาลที่ 5 ทรงปรับปรุงการบริหารให้รวดเร็ว

ขึ้น ดังเช่นการส่งกรมหมื่นเทววงศ์วโรปการไปงานฉลองรัชกาลสมเด็จพระบรมราชินีวิคตอเรียครบ

50 ปี ณ ประเทศอังกฤษ เมื่อ ปี พ.ศ.2430 และให้ไปพิจารณาแบบอย่างการปกครองของชาติต่างๆ

ในยุโรปด้วย และได้เริ่มเตรียมการปฏิรูปการปกครองในปี 2430 จนดำเนินการเต็มรูปใน ปี

พ.ศ.2435

การปฏิรูปการปกครองในส่วนของ การบริหารราชการส่วนกลาง มีการนำระบบบริหาร

ราชการแบบแบ่งแยกโครงสร้างอำนาจหน้าที่ (Structural – Functionalism) มาใช้ ด้วยการทบทวน

หน้าที่หลักของกรมจตุสดมภ์ทั้ง 6 ใหม่เพื่อจัดแบ่งงานและจัดตั้งกรม (กระทรวง) ใหม่อีก 6

กระทรวง รวมเป็น 12 กระทรวง คือ

(1) กระทรวงมหาดไทย บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือ และเมืองลาวประเทศราช ต่อมา

ได้มีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองทั้งหมดที่มีให้อยู่ในความดูแลของ

กระทรวงมหาดไทย

(2) กระทรวงกลาโหม บังคับบัญชาหัวเมืองปักษ์ใต้ ฝ่ายตะวันตก ตะวันออก และเมือง

มาลายูประเทศราช เมื่อมีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองไปให้กระทรวงมหาดไทย

แล้วกระทรวงกลาโหมจึงบังคับบัญชาฝ่ายทหารเพียงอย่างเดียวทั่วพระราชอาณาเขต

(3) กระทรวงการต่างประเทศ (กรมท่า) มีหน้าที่ด้านการต่างประเทศ

(4) กระทรวงวัง ว่าการในวัง

(5) กระทรวงเมือง (นครบาล) ว่าการโปลิศและการบัญชีคน คือ กรมพระสุรัสวดีและ

รักษาคนโทษ

(6) กระทรวงเกษตราธิการ ว่าการเพาะปลูกและการค้า ป่าไม้ เหมืองแร่

(7) กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ดูแลเรื่องการเงิน รายได้ รายจ่ายของแผ่นดิน

(8) กระทรวงยุติธรรม จัดการเรื่องศาลซึ่งกระจายอยู่ตามกรมต่างๆ นำมาไว้ที่แห่ง

เดียวกัน ทั้งแพ่ง อาญา นครบาล อุทธรณ์ทั้งแผ่นดิน

(9) กระทรวงยุทธนาการ ตรวจตราจัดการในกรมทหารบก ทหารเรือ

(10) กระทรวงธรรมการ จัดการศึกษา การรักษาพยาบาล และอุปถัมภ์คณะสงฆ์

(11) กระทรวงโยธาธิการ มีหน้าที่ก่อสร้าง ทำถนน ขุดคลอง ไปรษณีย์โทรเลข การ

รถไฟ

(12) กระทรวงมุรธาธร หน้าที่รักษาพระราชลัญจกร รักษาพระราชกำหนด กฎหมาย (ยุบ

ในปี พ.ศ. 2439 โอนราชการในหน้าที่ไปขึ้นอยู่ในกรมราชเลขานุการ)

การจัดการบริหารราชการส่วนกลาง เป็นการแบ่งแยกแจกแจงหน้าที่ของการบริหารใน

กระทรวง กรม ต่างๆไม่ให้ซ้าซ้อนกัน และเป็นเพียงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารมากกว่า

การเปลี่ยนแปลงขอบเขตหน้าที่และกิจกรรมที่ระบบบริหารกระทำอยู่ การปกครองสยามในสมัย

รัชกาลที่ 5 (2411 – 2453) เป็นการปกครองที่เน้นให้รัฐมีบทบาทหลักในการรักษาความปลอดภัย

การรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลาง และการมุ่งหารายได้ด้วยการเก็บภาษีเข้าท้องพระคลังมากกว่าที่จะ

ขยายขอบเขตงานของรัฐออกไปสู่กิจกรรมประเภทอื่นๆ ข้อสังเกตที่ดีคือดูจากงบประมาณที่แต่ละ

กระทรวงได้รับในช่วงนั้นพบว่ากิจกรรมหลักของรัฐที่มีความสำคัญสูงตามล าดับ คือ การป้องกัน

ประเทศ – การรักษาความสงบภายใน –กิจกรรมส่วนพระองค์ ขณะที่งบประมาณกระทรวงการ

ต่างประเทศ กระทรวงศึกษาธิการ และกระทรวงเกษตรอยู่ในระดับต ่าสุด การลงทุนของรัฐส่วนใหญ่

เป็นการลงทุนเพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานทางการคมนาคม(รถไฟ)เพื่อตอบสนองนโยบายหลักใน

การรวมอำนาจมาไว้ที่ศูนย์กลาง การควบคุมหัวเมืองภายนอกให้กระชับเพื่อประโยชน์ทางการเมือง

ในการเก็บภาษีเข้ารัฐ

1

การปรับปรุงการบริหารราชการในส่วนภูมิภาค เป็นผลมาจากการรวมการบังคับบัญชาหัว

เมืองที่เคยแยกอยู่ที่มหาดไทย กลาโหม และ กรมท่า ให้มารวมอยู่ภายใต้กระทรวงมหาดไทย

กระทรวงเดียว การปฏิรูปการบริหารราชการในส่วนภูมิภาคจึงเท่ากับเป็นการปรับหน่วยการ

ปกครองที่มีสภาพและฐานะเป็นตัวแทน(field) หรือหน่วยงานประจำท้องที่ (field office) ของ

กระทรวงมหาดไทย หรือรัฐบาลในส่วนกลาง ทั้งนี้ได้มีการเปลี่ยนแปลงลักษณะการปกครองแบบ

เมืองหลวง เมืองชั้นใน เมืองชั้นนอก เมืองพระยามหานคร และเมืองประเทศราชเดิมเพื่อให้

ลักษณะการปกครองเปลี่ยนเป็นแบบราชอาณาจักร (Kingdom) โดยการจัดระเบียบการปกครองให้

มีลักษณะที่ลดหลั่นตามระดับสายการบังคับบัญชาจากหน่วยเหนือลงไปจนถึงหน่วยงานชั้นรอง

ตามล าดับ คือ การจัดรูปการปกครองมณฑลเทศาภิบาล การจัดรูปการปกครองเมือง การจัดรูปการ

ปกครองอ าเภอ การจัดรูปการปกครองตำบล หมู่บ้าน

2

การปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดิน ที่เริ่มเมื่อวันที่ 1 เมษายน

พ.ศ.2435(ร.ศ.111)ที่มีการจัดตั้งกระทรวงให้มีบทบาทสำคัญในการบริหารราชการแบบรวมศูนย์

อำนาจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดตั้งกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นกระทรวงที่รับผิดชอบในการบริหาร

ราชการในส่วนภูมิภาค โดยมีการยกเลิกการปกครองระบบกินเมืองแล้วเปลี่ยนการปกครองเป็น

ระบบเทศาภิบาล

1 ชัยอนันต์ สมุทวณิช . เอกสารการเมืองการปกครองไทย พ.ศ. 2417-2477.กรุงเทพ : สถาบันสยาม

ศึกษา ,

2 ศุภชัย เยาวประภาษ และ คณะ . รายวิจัย โครงการศึกษาเพื่อปรับปรุงการจัดระเบียบบริหาร

ราชการแผ่นดิน. เสนอต่อ สำนักงาน ก.พ. , 2539

ในช่วงปี พ.ศ. 2435 – 2458 สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ดำรง

ตาแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย มีการสถาปนาการปกครองระบบเทศาภิบาล และ การ

ปกครองตำบล หมู่บ้าน เพื่อขยายบทบาทของส่วนกลางในการคุมกลไกการปกครองประเทศ การ

ประกาศใช้ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.116 (พ.ศ. 2440) เป็นการกำหนดบทบาท

หน้าที่ในการปกครองของนายอ าเภอที่ได้รับมอบหมายหน้าที่ในการปกครอง เนื่องจาก

กระทรวงมหาดไทยเห็นว่าการปกครองท้องที่เป็นหัวใจสำคัญต่อการปกครองในระบบเทศาภิบาล

นายอ าเภอถือว่าเป็นตัวแทนระหว่างข้าราชการของรัฐบาลกลางระดับจังหวัดและมณฑล กับ กำนัน

ผู้ใหญ่บ้านที่ประชาชนเลือกขึ้นมาในระดับตำบล หมู่บ้าน นายอ าเภอเป็นผู้ที่ต้องพยายามทำให้

คาสั่งต่าง ๆ จากสมุหเทศาภิบาลและผู้ว่าราชการเมือง(จังหวัด)เป็นผลในการปกครองตำบล

หมู่บ้าน นอกจากนี้กฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ ยังเพิ่มบทบาทหน้าที่ในการปกครองตาบล

หมู่บ้าน ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ภายใต้การควบคุมดูแลของนายอ าเภอ และ ผู้ว่าราชการเมือง

นายอ าเภอจะได้รับค าสั่งให้ออกไปดูแลตำบล หมู่บ้าน ทำรายงานส่งผู้ว่าราชการเมืองเดือนละครั้ง

นายอ าเภอจะรับผิดชอบรักษาความสงบ ให้การปรึกษาดูแลทั้งหมดแก่กำนัน และ ผู้ใหญ่บ้าน การ

จดทะเบียนปศุสัตว์ การเก็บรักษาหนังสือสัญญาต่าง ๆ นอกจากนั้นยังมีการปรับเปลี่ยนการจัด

ระเบียบการปกครองตำบล หมู่บ้านใหม่ให้อำนาจของรับเข้าไปดูแลอย่างเข้มงวดมากขึ้น

รัชกาลที่ 5 ทรงมอบหมายให้กระทรวงมหาดไทยดำเนินการปฏิรูปการปกครองหัวเมือง(การ

ปกครองส่วนภูมิภาค)เพื่อเป็นการเสริมสร้างความเป็นปึกแผ่น ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของ

ราชอาณาจักรสยาม โดยมีพระราชประสงค์จะให้ยุบเมืองประเทศราชแล้วรวมเข้าเป็นหัวเมืองในพระ

ราชอาณาจักร การดำเนินการปฏิรูปนกจากการจัดระบบการปกครองจากล่างสุดเป็น หมู่บ้าน ตำบล

อ าเภอ เมือง(จังหวัด)แล้ว ยังจัดระบบการปกครอง มณฑลเทศาภิบาล เพิ่มขึ้นเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ

ในการติดต่อระหว่างรัฐบาลในกรุงเทพกับหัวเมืองนอกราชธานี แต่ละมณฑลจะมีข้าหลวง

เทศาภิบาล (สมุหเทศาภิบาล) เป็นผู้มีอำนาจสูงสุด นอกจากนั้นยังประกอบด้วยข้าราชการฝ่ายต่างๆ

เช่น ข้าหลวงมหาดไทย ข้าหลวงยุติธรรม ข้าหลวงคลัง แพทย์ประจำมณฑล ซึ่งข้าราชการประจำ

มณฑลเทศาภิบาลเหล่านี้จะทำหน้าที่ในฐานะเป็นตัวแทนของส่วนกลางควบคุมการบริหารราชการ

ต่างๆในหัวเมือง ซึ่งรูปแบบการปกครองลักษณะนี้เป็นการปกครอง ระบบเทศาภิบาล ที่เป็นการ

ปกครองส่วนภูมิภาคมีการตั้งสาขาของกระทรวงใหญ่ในกรุงเทพรับหน้าที่ดูแลกิจการของตนในส่วน

ภูมิภาค

ในปี พ.ศ. 2440 ได้มีการประกาศใช้ข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมือง ร.ศ.116 ซึ่งได้จัด

ระเบียบการปกครองหัวเมืองคือท้องที่หลายอ าเภอรวมกันเป็นหัวเมืองหนึ่งแต่ละหัวเมืองมีพนักงาน

ผู้ปกครองเมืองคือ

(1) ผู้ว่าราชการเมือง ก็คือเจ้าเมืองเป็ตำแหน่งข้าราชการชั้นพระยาหรือพระที่แต่งตั้ง

โยกย้ายตามแต่ที่พระมหากษัตริย์จะทรงพระราชดำริเห็นสมควร ผู้ว่าราชการเมือง ตามข้อบังคับ

ลักษณะปกครองหัวเมือง ร.ศ.116 มีหน้าที่เป็นผู้บังคับบัญชารับผิดชอบราชการทุกอย่างในเมือง

(เว้นการพิพากษาคดี) เป็นผู้ตรวจตราว่ากล่าวให้ราชการทั้งปวงได้บังคับบัญชาให้เป็นไปตามพระ

ราชกำหนดกฎหมายและคาสั่งของเจ้ากระทรวง รายงานข้อราชการในการทนุบ ารุงหรือแก้ไข

ข้อขัดข้องในการปกครองเมืองต่อข้าหลวงเทศาภิบาล เป็นผู้ดูแลทุกข์สุขพลเมืองต่างพระเนตรพระ

กรรณในเมืองนั้น และเป็นผู้สั่งและอนุญาตให้พนักงานอัยการฟ้องความแผ่นดิน ด้านอำนาจของ

ผู้ว่าราชการเมือง มีอำนาจบังคับบัญชากรรมการผู้ใหญ่ผู้น้อย และอาณาประชาราษฎร์ทั่วไปใน

เมือง มีอำนาจถอดถอนและย้ายข้าราชการที่ผู้ว่าราชการเมืองมีอำนาจตั้งได้โดยตำแหน่ง เป็นต้น

(2) กรมการเมือง แบ่งเป็น 2 พวก คือ กรมการในทำเนียบ อันเป็นตำแหน่งที่มีเงินเดือน

ได้แก่ตำแหน่งปลัด ยกกระบัตร ผู้ช่วยราชการ ซึ่งจัดเป็นกรรมการผู้ใหญ่ 3 ตำแหน่ง จ่าเมือง

(เลขานุการของเมือง) สัสดี แพ่ง(รักษากฎหมาย) ศุภมาตรา (เก็บภาษีอากร) สาระเลข (เลขานุการ

ผู้ว่าราชการเมือง) กรมการนอกทาเนียบ เป็นตำแหน่งกิตติมศักดิ์ผู้ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็น

ผู้ทรงคุณวุฒิ หรือเป็นคหบดีในเมือง ซึ่งเป็นกรมการผู้ใหญ่

3

ระบบการปกครองของไทยที่มีการปฏิรูปในสมัยรัชกาลที่ 5 ในปี พ.ศ. 2435 ที่มีการตั้ง

กระทรวง จัดการปกครองระบบเทศาภิบาล ถือเป็นจุดกำเนิดของการปกครองและการบริหาร

ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคตามแนวคิดของตะวันตก ซึ่งการปกครองส่วนภูมิภาคในขณะนั้น

จะใช้ค าว่า การปกครองท้องที่ ส่วนการปกครองส่วนภูมิภาคเป็นคาที่นำมาใช้แทนภายหลังการ

เปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 และได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ

พ.ศ. 2476 ซึ่งมีการจัดแบ่งระเบียบบริหารออกเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น

4

3 ประยูร กาญจนดุล . ค าบรรยายกฎหมายปกครอง . 2493

4 โภคิน พลกุล .การปฏิรูประบบราชการในยุคโลกาภิวัตน์. เอกสารวิชาการ ปีแห่งการส่งเสริมการ

บริการประชาชนของรัฐ คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ สำนักนายกรัฐมนตรี ,2539

การปกครองท้องถิ่นสมัยรัชกาลที่ 5

การปฏิรูปการปกครอง พ.ศ. 2435 เป็นการจัดระเบียบราชการบริหารแบบรวมศูนย์อำนาจ

เข้าสู่ส่วนกลาง (Centralization) ที่มุ่งการรักษาเอกราชและอธิปไตยให้พ้นจากการล่าอาณานิคมของ

ประเทศตะวันตก แต่การจัดการปกครองดังกล่าวไม่อาจแก้ไขปัญหาความเป็นระเบียบเรียบร้อย

ความสะอาดของบ้านเมืองได้ ในปี พ.ศ. 2437 เจ้าพระยาอภัยราชา (โรอัง ยัดมินส์) ที่ปรึกษาราชการ

ทั่วไปกราบทูลสมเด็จพระพุทธเจ้าหลวงว่า พวกชาวต่างประเทศมักจะติเตียนว่า กรุงเทพมหานครยัง

โสโครกและไม่มีถนนหนทางสำหรับมหาชนไปมาตามสมควรแก่เป็นราชธานี ทรงปรึกษาความเห็น

ของเจ้าพระยาอภัยราชาในที่ประชุมเสนาบดี เห็นว่าที่จะจัดเทศบาลในกรุงเทพ ฯ อย่างเมือง

ต่างประเทศในสมัยนั้นยังไม่ได้ เพราะหนังสือสัญญาทางพระราชไมตรีที่ไทยทำไว้กับต่างประเทศ

กำหนดไว้ว่า ถ้ารัฐบาลไทยจะตั้งกฎหมายอันใดที่บังคับถึงชาวต่างประเทศ ต้องบอกให้รัฐบาล

(กงสุล) ต่างประเทศทราบก่อน ถ้าชาวต่างประเทศละเมิดกฎหมายก็ต้องไปฟ้องต่อศาลกงสุล และชาว

ต่างประเทศที่อยู่ในเมืองไทยก็อยู่ในกรุงเทพ ฯ การจะจัดเทศบาลคงติดขัดด้วยพวกกงสุลต่างประเทศ

เข้ามาเกี่ยวข้องกับคนในบังคับของตน แต่สมเด็จพระพุทธเจ้าหลวงทรงพระราชปรารภว่า “ที่เขาติ

เตียนนั้น เป็นความจริงโดยมาก เราจะมัวโทษหนังสือสัญญา ไม่ทำอะไรแก้ไขให้ดีขึ้นเสียเลย หาควร

ไม่” จึงดำรัสสั่งให้ตั้ง “กรมสุขาภิบาล” ขึ้น สำหรับบ ารุงสาธารณสุขในกรุงเทพ ฯ ด้วยบ าบัดความ

โสโครกและทำถนนหนทาง

5

รัชกาลที่ 5 ทรงตราพระราชกำหนด สุขาภิบาลกรุงเทพ ร.ศ. 116

(ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 14 ตอนที่ 34 พฤศจิกายน ร.ศ. 116) หรือเมื่อปี พ.ศ. 2440 เป็นการ

กำหนดให้กระทรวงนครบาลจัดสุขาภิบาลขึ้นในกรุงเทพ ฯ เพื่อพัฒนาเมืองในราชธานีเป็นตัวอย่าง

แก่หัวเมืองทั่วไป การจัดสุขาภิบาลนี้เป็นที่หนักพระราชหฤทัยของรัชกาลที่ 5 มาก ทรงมีพระราช

ดำรัสว่า “ประเทศอื่น ๆ ราษฎรเป็นผู้ขอให้ทำ เจ้าแผ่นดินจำใจทำ แต่ในเมืองเรานี้ เป็นแต่พระเจ้า

แผ่นดินคิดเห็นว่าควรกระทำ เพราะจะเป็นความเจริญแก่บ้านเมืองแลความเป็นสุขแก่ราษฎรทั่วไป

จึงได้มาคิดทำ เป็นการผิดอย่างตรงกันข้าม” รัชกาลที่ 5 ทรงปรารภให้กระทรวงมหาดไทยจัด

สุขาภิบาลขึ้นในท้องที่ตามหัวเมืองทั่วไป แต่สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงเห็นว่า

ประชาชนในหัวเมืองยังไม่พร้อมที่จะรับและร่วมมือในราชการพัฒนาการส่วนนี้ ทรงชี้เหตุผลว่า

“ราษฎรซึ่งต้องเสียเงินในการสุขาภิบาลยังไม่รู้ไม่เข้าใจ แลยังไม่เป็นประโยชน์ คือ ยังไม่ต้องการ

สุขาภิบาล ถ้าจะจัดโดยอุบายตั้งกฎหมาย รัฐบาลบังคับให้จัดให้มีขึ้น ก็คงจัดได้ แต่แลเห็นว่า การ

5 กระทรวงมหาดไทย .ประมวลพระราชหัตถเลขา รัชกาลที่ 5 ที่เกี่ยวกับภารกิจของกระทรวง

มหาดไทยิ(เล่ม1) .กรุงเทพ : โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น ,2513 , หน้า 234

สุขาภิบาลจะสำเร็จได้ดีด้วยความพอใจ แลความนิยมของราษฎรยิ่งกว่าความบังคับของรัฐบาล จึงได้

รั้งรอความคิดเรื่องนี้” รัชกาลที่ 5 ทรงเห็นด้วยจึงได้รอการจัดสุขาภิบาลในหัวเมืองไว้

6

พระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพ ร.ศ. 116 กำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ของสุขาภิบาล

กรุงเทพไว้ 4 เรื่อง คือ การทำลายขยะมูลฝอย การทำส้วม การควบคุมการปลูกสร้างหรือซ่อม

โรงเรือนไม่ให้เป็นเหตุให้เกิดโรคได้ และขนย้ายสิ่งโสโครกและสิ่งก่อความราคาญแก่มหาชน ด้าน

คณะผู้บริหารกิจการสุขาภิบาลกรุงเทพ ประกอบด้วย เสนาบดีกระทรวงนครบาล เป็นประธาน และ

ให้เสนาบดีกระทรวงนครบาลแต่งตั้งนายแพทย์สุขาภิบาลและนายช่างสุขาภิบาลเป็นกรรมการ

คณะกรรมการสุขาภิบาลมีอำนาจในการประชุมกันออกข้อบังคับใช้ในเขตสุขาภิบาล โดยกำหนดโทษ

ปรับแก่ผู้ที่ฝ่าฝืนข้อบังคับได้ไม่เกิน 40 บาท

ข้อพิจารณาในการจัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพนั้น ไม่ใช่ลักษณะของการกระจายอำนาจ หรือการ

ปกครองท้องถิ่นแต่อย่างใด เนื่องจากลักษณะของสุขาภิบาลกรุงเทพเองที่ไม่มีสถานะตามกฎหมาย

เป็นนิติบุคคล ไม่มีรายได้ของตนเอง คณะผู้บริหารเป็นข้าราชการ ประชาชนไม่มีส่วนร่วมในการ

ปกครอง ดังนั้น สุขาภิบาลกรุงเทพ ร.ศ. 116 จึงเป็นเพียงกฎหมายจัดตั้งหน่วยงานหนึ่งของรัฐบาล

ในส่วนกลางเท่านั้น

เมื่อวันที่ 30 กรกฎาคม 2448 รัชกาลที่ 5 เสด็จประพาสอ าเภอพระประแดง (เมืองนคร

เขื่อนขันฑ์) ขึ้นอยู่กับกระทรวงนครบาล ได้ทรงพบสภาพท้องที่บริเวณเมืองเลอะเทอะเฉอะแฉะด้วย

โคลนตม มีกลิ่นเหม็นอับ ไม่ต้องด้วยสุขภาพ ไม่เป็นที่พอพระราชหฤทัย วันรุ่งขึ้นทรงเสด็จ ฯ ออกที่

ประชุมเสนบดีสภา ทรงเล่าให้ที่ประชุมฟังว่า ตลาดเมืองนครเขื่อนขันฑ์สกปรกเหมือนตลาดท่าจีน

(เมืองสมุทรสาคร) ขึ้นอยู่กับกระทรวงมหาดไทย ตลาดสกปรกที่รับสั่งถึง คือ ตลาดท่าฉลอม

สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงละอายพระทัยมาก ทรงมีตราน้อยที่ 20/3990 ถึง

ผู้ว่าราชการเมืองสมุทรสาครให้เรียกกำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่ตลาดท่าจีนมาประชุมอ่านตราฉบับนี้ให้ฟัง

และปรึกษากันดูว่า จะควรทำอย่างไร อย่างให้พระเจ้าอยู่หัวทรงติเตียนได้ ผู้ว่าราชการเมือง

สมุทรสาครจึงดำเนินการซื้ออิฐปูถนนตลาดท่าจีน (ท่าฉลอม) ตลอดทั้งสายให้หายสกปรกตา เมื่อปู

เสร็จเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยเสด็จออกไปตรวจงานเอง ทรงเห็นเรียบร้อยดี ก็กราบทูลอัญเชิญ

รัชกาลที่ 5 เด็จพระราชดำเนินทรงเปิด แล้วเสนอนโยบายก้าวหน้า เพื่อจะรักษาสภาพความสะอาด

เรียบร้อยให้คงอยู่ตลอดไป โดยจะขอรับมอบภาษีโรงร้านในตลาดตำบลท่าฉลอมให้แก่สุขาภิบาลท่า

6 เพิ่งอ้าง ,หน้า240-241

ฉลอมที่จะจัดตั้งขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์จะให้จัดการทะนุบ ารุงท้องที่ 3 ประการ คือ (1)ซ่อมและบ ารุง

ถนนหนทาง (2)จุดโคมไฟให้ความสว่างในเวลาค ่าคืน (3) จัดหาคนงานเก็บกวาดขยะมูลฝอย สมเด็จ

กรมพระยาดำรงราชานุภาพได้ทรงบันทึกเสริมความในตอนท้ายว่า “ควรจะลงมือจัดการสุขาภิบาล

ดู ที่ตลาดท่าฉลอมนี้ได้ ถ้าจัดได้สำเร็จแห่งหนึ่งแล้ว จะจัดต่อไปที่อื่นอีกก็จะง่ายขึ้นมาก สำคัญอยู่ที่

ให้ราษฎรเข้าใจและมีความนิยมในประโยชน์ของการสุขาภิบาล ถ้าจัดสำเร็จได้ไปทั่ว ก็จะเป็นอันทำ

การสำคัญสำหรับพระราชอาณาจักรสำเร็จได้อีกอย่างหนึ่ง”

7

ต่อมามีประกาศพระบรมราชโองการให้จัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอม ลงวันที่ 18 มีนาคม ร.ศ.

124 (พ.ศ. 2448) พระบรมราชโองการนี้ให้ใช้ดำเนินการได้ตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน ร.ศ. 125 (พ.ศ.

2449) เป็นต้นไป ซึ่งถือว่ากิจการสุขาภิบาลในประเทศไทยได้ก่อกำเนิดในหัวเมืองเป็นแห่งแรกที่ท่า

ฉลอม เมืองสมุทรสาคร ในพระบรมราชโองการดังกล่าว เป็นการประกาศแก้ภาษีโรงร้านจัด

สุขาภิบาลท่าฉลอมขึ้น โดยทรงมีพระราชดำริว่า “ถนนหนทางที่ได้ทำขึ้นในหมู่บ้านใหญ่ ๆ เช่น บ้าน

ท่าฉลอมนี้เป็นสาธารณะประโยชน์และความสุขของประชาชนในที่นั้น ดังเช่นจัดให้มีโคมไฟจุดเป็น

ระยะตลอดถนนและให้มีคนคอยปัดกวาดขนขยะมูลฝอยไปทิ้ง อย่าให้เป็นเครื่องโสโครกปฏิกูลใน

ท้องที่อันนั้น ก็ย่อมเป็นสาธารณประโยชน์อันควรจะทำนุบ ารุงด้วย ประโยชน์และความสุขซึ่งจะได้รับ

จากการจัดการดังนี้ ก็แต่ประชาชนที่อยู่ในหมู่บ้านตลาดท่าฉลอม จะเอาเงินภาษีอากรจากที่อื่นมาใช้

ในที่นั้นหาควรไม่”

8

ประกาศแก้ภาษีโรงร้าน และจัดสุขาภิบาลท่าฉลอม เป็นประกาศที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของ

สุขาภิบาลท่าฉลอมปฏิบัติ 4 ประการ คือ (1) ซ่อมแซมรักษาถนนทางให้เดินไปมาได้ตลอดสะดวก

ทุกฤดูกาล (2) รักษาความสะอาด เช่น กวาดเททิ้งขยะมูลฝอย (3) จุดโคมไฟตามถนนให้คนเดินไป

มาในเวลาค ่าคืนได้สะดวก (4) การอย่างอื่น อันเป็นประโยชน์ในการบ ารุงความสุขให้แก่มหาชนใน

เขตสุขาภิบาล ซึ่งจะได้กำหนดภายหลัง ส่วนคณะผู้บริหารสุขาภิบาล ประกอบด้วย กำนันตำบลท่า

ฉลอมเป็นหัวหน้า และผู้ใหญ่บ้านในท้องที่ในเขตสุขาภิบาลเป็นกรรมการช่วยกันจัดการสุขาภิบาล

การจัดการสุขาภิบาลตำบลบ้านตลาดท่าฉลอม มีการจัดตั้งคณะกรรมการดำเนินการ

ประกอบด้วย กำนันนายตำบลบ้านท่าฉลอมเป็นหัวหน้า และผู้ใหญ่บ้านในเขตที่ประกาศจัดการ

สุขาภิบาลเป็นกรรมการ และแบ่งรายได้ส่วนหนึ่งให้แก่สุขาภิบาลกล่าวคือยกภาษีโรงร้านที่เก็บได้ใน

7 เพิ่งอ้าง, หน้า242-243

8 ราชกิจจานุเบกษา : เล่มที่22 , 18 มีนาคม ร.ศ.124

เขตสุขาภิบาลนั้น ให้สุขาภิบาลนำไปใช้จ่ายในการบ ารุงท้องถิ่นในทางสุขาภิบาล ไม่ต้องนำส่ง

คลังแผ่นดิน

กฎกระทรวงมหาดไทย ลงวันที่ 4 มีนาคม ร.ศ.126 ให้อำนาจหน้าที่แก่สุขาภิบาล และ

กำหนดหน้าที่ของราษฎรในเขตสุขาภิบาล 4 ประการ คือ

9

(1) ห้ามมิให้เททิ้งขยะมูลฝอยหรือสิ่งปฏิกูลลงในที่แห่งหนึ่งแห่งใดนอกจากล าน้า และที่

ซึ่งจัดไว้สำหรับรองรับขยะมูลฝอย

(2) ห้ามมิให้ทำร้านหรือแผงลอย หรือวางสิ่งของขายเหลื่อมล้าเขตถนน และห้ามมิให้เจ้า

ของปล่อยสัตว์ที่ตนเลี้ยง เช่น โค กระบือ สุกร ในถนนและทางเดินในเขตสุขาภิบาล

(3) ห้ามมิให้ผู้ใดนอกจากเจ้าพนักงานเปิดปิดโคมไฟ หรือดับโคมไฟด้วยประการใด ๆ

(4) ห้ามมิให้ผู้ใดทำให้ทรัพย์สาธารณะเสียหาย เช่นหลักเขตถนน สะพาน ทางน้า หรือ

อื่นๆ

การจัดระเบียบสุขาภิบาลครั้งแรกนี้ ได้กำหนดระเบียบในเรื่องการกำจัดขยะมูลฝอยและ

สิ่งปฏิกูล การรักษาระเบียบเกี่ยวแก่การจราจร การให้แสงสว่างในที่ชุมนุมชน และการสงวนรักษา

ทรัพย์สาธารณะ วิธีดำเนินการบังคับตามอำนาจหน้าที่ ให้กำนันผู้เป็นประธานกรรมการสุขาภิบาล

เปรียบเทียบปรับได้ไม่เกินครั้งละ 10 บาท และนอกจากนี้ถ้าความผิดของผู้ต้องหาควรมีโทษทาง

อาญา กำนันก็ต้องนำตัวส่งกรมการอ าเภอจัดการต่อไป ผู้กระทำผิดข้อห้ามอาจต้องโทษจำคุกไม่

เกิน 7 วัน

ผลจากการจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอม ต่อมาในปี พ.ศ. 2451 รัชกาลที่ 5 ทรงตรา

พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 ขึ้น (มีการแก้ไขโดย พระราชบัญญัติจัดการ

สุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 ลงวันที่ 27 ธันวาคม พ.ศ. 2458) ทรงมีพระราชดำริว่า “ท้องที่จะ

จัดสุขาภิบาลได้ตามหัวเมืองนั้นไม่เหมือนกัน บางแห่งที่ประชุมชนเป็นตำบล ดังเช่น บ้านท่าฉลอม

เป็นตัวอย่าง บางแห่งที่ประชุมชนเป็นบ้านเป็นเมืองใหญ่โต ดังเช่น เมืองสงขลา เป็นตัวอย่าง ระเบียบ

การสุขาภิบาลในท้องที่ท้องอย่างนี้ จะใช้แบบอย่างเดียวกันไม่ได้ ควรจะให้มีวิธีการสุขาภิบาลให้

ประชาชนในที่นั้น ๆ ได้รับประโยชน์เต็มตามสมควร” พระราชบัญญัตินี้มิได้ประกาศใช้บังคับทั่วทั้ง

ประเทศ โดยที่มาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัตินี้ได้บัญญัติว่า เมื่อทรงพระราชดำริเห็นสมควร ก็จะได้

9 ประยูร กาญจนดุล , อ้างแล้ว , หน้า 630-631

ประกาศจัดการสุขาภิบาลในท้องที่ต่างๆเป็นแห่งๆไป โดยกำหนดเขตสุขาภิบาลขึ้นไว้ในประกาศนั้น

เมื่อได้มีการประกาศจัดการสุขาภิบาลในท้องที่ใดแล้วจึงใช้บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติจัดการ

สุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 บังคับ

วิธีจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง สุขาภิบาลมี 2 ประเภท คือ (1) สุขาภิบาลเมือง : สำหรับ

จัดตั้งในท้องที่อันเป็นที่ตั้งเมืองที่มีความเจริญ (2) สุขาภิบาลตำบล : สำหรับจัดตั้งในท้องที่ซึ่งเป็นที่

ชุมชนมากอยู่ในเฉพาะตำบล

การจัดตั้งสุขาภิบาลตามหัวเมืองให้เป็นไปตามความเห็นควรของข้าหลวงเทศาภิบาล โดยให้

ปรึกษากำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้เป็นหัวหน้าราษฎรในท้องที่นั้น และเมื่อกำนัน ผู้ใหญ่บ้านเหล่านั้น

เห็นชอบด้วยโดยมากแล้ว ให้ข้าหลวงเทศาภิบาลมีใบบอกเข้ามากราบบังคมทูลขอพระราชทานพระ

บรมราชานุญาตจัดการสุขาภิบาลในท้องที่นั้น โดยในใบบอกจะต้องกำหนดเขตท้องที่ที่จะจัดการ

สุขาภิบาล แจ้งจำนวนบ้านเรือน และจำนวนพลเมืองซึ่งอยู่ในเขตท้องที่นั้น รวมทั้งแจ้งจำนวนภาษี

โรงร้านในท้องที่นั้น ที่รัฐบาลเก็บได้ในแต่ละปี

การจัดองค์กรการบริหารของสุขาภิบาล ตามกฎหมายสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127

จำแนกเป็น

1. สุขาภิบาลเมือง : มีกรรมการ 9 คน ประกอบด้วย (1) ผู้ว่าราชการเมือง เป็นประธาน

โดยตำแหน่ง (2) ปลัดเมืองฝ่ายสุขาภิบาล เป็นเลขานุการและประธานแทนผู้ว่าราชการเมืองในเวลา

มาทำการในสุขาภิบาลไม่ได้ (3) นายอ าเภอท้องที่ เป็นกรรมการ (4) นายแพทย์สุขาภิบาล เป็น

กรรมการ (5) นายช่างสุขาภิบาล เป็นกรรม (6) – (9) กำนันนายตำบล ซึ่งอยู่ในเขตสุขาภิบาล 4 คน

เป็นกรรมการ ถ้ากำนันนายตำบลในเขตสุขาภิบาล มีไม่ครบ 4 คน ให้ข้าหลวงเทศาภิบาล มีอำนาจ

เลือกบุคคลซึ่งอยู่ในเขตท้องที่นั้น และเป็นผู้มีส่วนเสียภาษีโรงร้าน เป็นกำนันพิเศษ จนได้จำนวน

เท่ากัน สำหรับกรรมการสุขาภิบาลครบ 4 คน กำนันพิเศษนี้อยู่ในตำแหน่งได้คราวละ 2 ปี แล้วต้อง

ทำการเลือกใหม่ แต่จะเลือกตั้งซ้อคนเดิมก็ได้

2. สุขาภิบาลตำบล : กำนันตำบล เป็นประธานโดยตำแหน่ง และให้ผู้ใหญ่บ้านในเขต

ท้องที่สุขาภิบาล เป็นกรรมการ

ต่อมามีประกาศแก้ไขพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลหัวเมือง ร.ศ. 127 (รจก. : เล่มที่ 32,

1 มกราคม 2458) เพื่อความสะดวกในการที่จะกำหนดเขตสุขาภิบาล โดยรวมท้องที่หลายตำบลเข้า

เป็นสุขาภิบาลหนึ่งแทนที่จะจัดตั้งสุขาภิบาลเฉพาะเขตสำหรับตำบลเดียว จึงยกเลิกสุขาภิบาล

ตำบล และให้มีการจัดตั้ง “สุขาภิบาลท้องที่” ขึ้นแทน โดยมีผู้บริหารสุขาภิบาลท้องที่ ประกอบด้วย

(1) นายอ าเภอท้องที่ เป็นประธานกรรมการโดยตำแหน่ง (2) นายแพทย์สุขาภิบาล เป็นกรรมการ

(3) ปลัดอ าเภอท้องที่ เป็นกรรมการ (4) กำนันในเขตสุขาภิบาล เป็นกรรมการ

ขอบอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการสุขาภิบาลท้องที่ ตามที่กฎหมายกำหนดไว้มี 3 ประการ

คือ

1) รักษาความสะอาดในท้องที่ โดยจัดให้มีที่สำหรับเททิ้งทำลายของโสโครก และให้จัดวิธี

และมีพนักงานปัดกวาด ขนสิ่งโสโครกไปเททิ้งทำลายเสีย

2) ป้องกันและรักษาความเจ็บไข้ได้ป่วยของประชาชนในท้องที่ โดยให้ตรวจราว่ากล่าวให้มี

การรักษาบ้านเรือน และที่เลี้ยงสัตว์ ให้พ้นเหตุที่จะเกิดโรคภัย ให้จัดการปลูกฝี จำหน่ายยารักษาไข้

เจ็บให้แก่ประชาชน ตลอดจนจัดรักษาความสะอาดของน้าที่ประชาชนในท้องที่ใช้บริโภค

3) บ ารุงรักษาทางไปมาในท้องที่โดยให้จัดทำและซ่อมแซมรักษาถนนหนทาง สะพาน ท่า

น้า สำหรับประชาชนไปมาให้เรียบร้อย และสะอาดปราศจากสิ่งโสโครก ตลอดจนจัดการทำโคมไฟ

ให้แสงสว่างในถนนหนทาง ให้ความสะดวกแก่การไปมาของประชาชนในเวลามือค ่า

เงินทุนในการบริหารสุขาภิบาล รัชกาลที่ 5 พระราชทานผลประโยชน์ที่เก็บได้จากภาษีโรงร้าน

ในท้องที่สุขาภิบาล อัตราจัดเก็บภาษีโรงร้านให้ข้าหลวงเทศาภิบาลหรือผุ้ว่าราชการเมืองและกำนัน

ผู้ใหญ่บ้านในท้องที่สุขาภิบาลประชุมปรึกษากันกำหนดพิกัดอัตราภาษีโรงร้านที่ควรเก็บไว้เป็น

ประโยชน์แกการสุขาภิบาล ตามที่เห็นว่าเป็นธรรมและความเสมอภาคกันในระหว่างผู้เสียภาษี หาก

ภายหลังเห็นว่าควรแก้ไขพิกัดภาษีโรงร้านอีก ให้กรรมการสุขาภิบาลปรึกษากันคิดกำหนดพิกัดและ

วิธีเก็บ ทั้งการกำหนดและการแก้ไขพิกัดภาษีโรงร้าน ต้องขอรับพระราชทานพระบรมราชานุญาต

ก่อน จึงจะประกาศเป็นกฎหมายได้

เงินภาษีโรงร้านที่เก็บใช้เฉพาะในการสุขาภิบาล หรือเงินผลประโยชน์อย่างอื่นที่จะ

พระราชทานพระบรมราชานุญาตให้ใช้เฉพาะในการสุขาภิบาลนั้น กฎหมายจัดการสุขาภิบาลตามหัว

เมือง ร.ศ. 127 ให้ยกยอดเป็นแผนกหนึ่งต่างหากจากผลประโยชน์ในราชการแผ่นดิน และให้ใช้

เฉพาะในการสุขาภิบาลเท่าที่พระราชทานให้ใช้นั้น นอกจากนี้กฎหมายกำหนดเกี่ยวกับการจัดทำ

งบประมาณของสุขาภิบาลว่า ให้กรรมการสุขาภิบาลปรึกษากัน กะประมาณเงินผลประโยชน์ที่จะเก็บ

ได้ และที่จะจ่ายใช้อย่างใด ๆ ในการสุขาภิบาลตามสมควรโดยกำหนดให้จัดทำเป็นงบประมาณ

รายรับรายจ่ายประจำปีทุก ๆ ปี

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับสุขาภิบาลนั้น สุขาภิบาลหัวเมืองอยู่ภายใต้การควบคุมของ

ข้าหลวงเทศาภิบาล และผู้ว่าราชการเมือง คือ งบประมาณของสุขาภิบาลตำบล ต้องได้รับอนุญาต

จากผู้ว่าราชการเมือง งบประมาณสุขาภิบาลเมืองต้องได้รับอนุญาตจากข้าหลวงเทศาภิบาลมณฑล

นอกจากนั้น ยังมีอำนาจควบคุมการบริหาร 3 ประการ คือ คอยตรวจตราแนะนำ และช่วยแก้ไข

ความขัดข้องตลอดจนการอุดหนุนการสุขาภิบาลให้สำเร็จเรียบร้อย และเป็นประโยชน์ตามสมควร

แก่การ นอกจากนี้ ข้าหลวงเทศาภิบาล และผู้ว่าราชการเมือง มีอำนาจที่จะห้ามหรือสั่งให้งดให้ถอน

การอย่างใด ๆ ที่เห็นว่ากรรมการจัดทำไปโดยไม่จำเป็นและไม่สมควรแก่ประโยชน์

ช่วงปี พ.ศ. 2452 – 2456 หลังประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาล ร.ศ. 127

(พ.ศ. 2415) มีสุขาภิบาลตั้งขึ้น รวม 8 แห่ง คือ (1) สุขาภิบาลเมืองนครราชสีมา (2) สุขาภิบาลเมือง

จันทบุรี (3) สุขาภิบาลเมืองภูเก็ต (4) สุขาภิบาลเมืองนครปฐม (5) สุขาภิบาลเมืองสมุทรสาคร (6)

สุขาภิบาลเมืองนครศรีธรรมราช (7) สุขาภิบาลเมืองชลบุรี (8) สุขาภิบาลเมืองสงขลา

สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ได้อธิบายถึงการจัดตั้งสุขาภิบาลในการประชุมข้าหลวง

เทศาภิบาล (ร.ศ. 125) ว่า “การสุขาภิบาลว่าโดยย่อก็คือ ที่จะให้ประชุมชนบรรดาตั้งบ้านเรือนอยู่

ในท้องที่มีเมืองแห่งหนึ่ง คือ ในบริเวณเมืองก็ดี หรือในท้องที่ตลาดตำบลหนึ่งก็ดี ช่วยกันรักษา

ความสะอาดและสิ่งซึ่งเป็นสาธารณประโยชน์ต้องอาศัยใช้สอยด้วยกัน ซึ่งมีอยู่ในท้องถิ่นที่อันนั้น คือ

ถนนหนทาง เป็นต้น ด้วยความขวนขวายและทุนทรัพย์ของประชุมชนที่นั้นเอง หรือถ้าจะว่าอีกอย่าง

หนึ่ง ก็คือให้คนเหล่านั้นเรี่ยไรกันตามกำลังมากและน้อย รวมเงินที่ได้เป็นกองกลางสำหรับให้คน

พวกนั้นใช้สอยในการรักษาความสะอาดในท้องที่แห่งหนึ่งและในสิ่งซึ่งจะเป็นประโยชน์แก่ประชุมชน

ในที่นั้นทั่วไป เช่นการรักษาถนนหนทางในละแวกบ้านนั้นในเวลากลางคืนเป็นต้นว่า โดยย่อยเงิน

เก็บที่ไหนใช้เป็นประโยชน์ในที่นั้นสำหรับประโยชน์ของคนที่เสียเงินนั้น ไม่เอาไปใช้ที่อื่นและเพื่อ

ประโยชน์คนอื่น นี่แหละคือ การสุขาภิบาล”

10

โดยสรุปในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว การปกครองท้องถิ่นที่เกิดขึ้น

คือ สุขาภิบาล ซึ่งจำแนกเป็นสุขาภิบาลเมือง กับสุขาภิบาลตำบล (สุขาภิบาลท้องที่) ตลอดรัชสมัย

ของพระองค์มีการจัดตั้งสุขาภิบาลรวม 25 แห่ง กฎหมายที่เป็นหลักในการปกครองท้องถิ่น คือ

พระราชบัญญัติสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 และประกาศแก้ไขพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาล

หัวเมือง ร.ศ. 127 แต่การปกครองท้องถิ่นสุขาภิบาล มิใช่เป็นการปกครองที่มาจากจากความ

10 จักกฤษณ์ นรนิติผดุงการ .สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมพระยาดำรงราชานุภาพ กับ

กระทรวงมหาดไทย. กรุงเทพ : สำนักพิมพ์โอเดียนสโตร์,2527 , หน้า 283

ต้องการ หรือเรียกร้องของประชาชน กลับเป็นผลจากพระราโชวาทของรัชกาลที่ 5 ที่มีพระประสงค์

จะให้มีการจัดการดูแลความเป็นระเบียบเรียบร้อยในชุมชน (ประชุมชน) ขณะเดียวกัน การขยาย

กิจการสุขาภิบาลไปตามหัวเมืองต่าง ๆ มิได้ดำเนินการตามพระราชประสงค์ในทันที ซึ่งมีเหตุจาก

ความยังไม่พร้อมของข้าราชการที่จะดำเนินการ

การปกครองท้องถิ่นในสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. 2453 – 2468)

สมัยรัชกาลที่ 6 สุขาภิบาล 25 แห่ง ยังดำเนินต่อไป แต่ก็ไม่ได้มีการดำเนินการใด ๆ เพื่อ

ปรับปรุงหรือจัดตั้งการปกครองท้องถิ่นรูปแบบอื่น ๆ ใดอีก เท่ากับว่า ไม่มีการส่งเสริมกิจการ

สุขาภิบาลใด ๆ นอกจากการตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาล พ.ศ. 2458 ที่เป็นการปรับปรุง

สุขาภิบาลแยกเป็น สุขาภิบาลเมือง และ สุขาภิบาลท้องที่ (เดิมคือสุขาภิบาลตำบล) ด้านหน้าที่ของ

สุขาภิบาลส่วนใหญ่เป็นไปตามแนวทางเดิมที่มุ่งหน้าที่ด้านการรักษาความสะอาด แล้วมีการเพิ่ม

หน้าที่ในการจดทะเบียนคนเกิดคนตาย ส่วนเจ้าหน้าที่ของสุขาภิบาลส่วนมากก็เป็นข้าราชการใน

ท้องที่ซึ่งได้รับการแต่งตั้ง โดยยังไม่มีการเลือกตั้งใด ๆ ในการปกครองรูปแบบสุขาภิบาล

ความสนใจของรัชกาลที่ 6 อยู่ที่การทดลองจัดตั้ง “ดุสิตธานี” รัชกาลที่ 6 เริ่มโครงการเมือง

ทดลอง (เมืองตุ๊กตา) สมัยดำรงตำแหน่งมกุฎราชกุมาร คือ ช่วงกลางปี พ.ศ. 2446 ได้ทรงสร้าง

“เมืองม้ง” อันถือเป็นดุสิตธานีสมัยที่ 1

ดุสิตธานี สมัยที่ 2 เกิดขึ้น ในปี พ.ศ. 2450 รัชกาลที่ 5 เสด็จประพาสยุโรปครั้งที่ 2 ทรง

แต่งตั้งพระองค์เป็นผู้ว่าราชการแทนพระองค์ จึงได้ทรงทดลองวิธีการปกครองบ้านเมืองสืบต่อจาก

“เมืองมัง” โดยสร้างเป็นเรือนแถวขึ้นตลอดแนวกำแพงที่กั้นระหว่างพระตำแหนักจิตรดากับวังปารุสก

วันเก่า โดยสมมติเป็นหมู่บ้านและสมมติให้มหาดเล็กเป็นเจ้าของบ้าน มีลักษณะการบริหารในแบบที่

เรียกว่า นคราภิบาล (municipality)

ดุสิตธานี ที่เป็นเมืองและสร้างขึ้นในปี พ.ศ. 2461 เมื่อทรงขึ้นครองราชย์ โดยสร้างเมือง

ดุสิตธานีขึ้นบริเวณสนามเนื้อที่สองไร่ครึ่งระหว่างพระที่นั่งอุดรและอ่างหยดในบริเวณพระราชวัง

ดุสิต และได้ทรงประกาศธรรมนูญลักษณะการปกครองคณะนคราภิบาล (ดุสิตธานี) ขึ้น ในวันที่ 7

พฤศจิกายน 2461 โดยมีพระราชดำริที่จะให้ดุสิตธานีเป็นก้าวแรกของการเตรียมตัวในการปกครอง

ตนเองของทวยราษฎร์ ซึ่งอาจถือได้ว่าเพื่อเป็นแบบอย่างของการปกครองท้องถิ่นซึ่งมีพระราชดำริที่

จะให้มีขึ้นในอนาคต และในปี พ.ศ. 2464 กระทรวงมหาดไทยได้เสนอร่างกฎหมายปรับปรุงการ

ปกครองท้องถิ่น เพื่อเป็นการสนองพระบรมราโชบาย โดยจะนำแบบอย่างของดุสิตธานีไปปฏิบัติใน

จังหวัดต่าง ๆ แต่การดังกล่าวก็ยังไม่ตกลงว่ากระไร คงเงียบอยู่จนสิ้นรัชกาล

เมื่อพิจารณา ธรรมนูญลักษณะปกครองคณะนคราภิบาล (ดุสิตธานี) พ.ศ. 2416 จะพบ

สาระที่เกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น ดังนี้

11

1. หมวดว่าด้วยกำหนดและการเลือกตั้งนคราภิบาล :-

(1) ผู้เป็นนคราภิบาลกำหนดอายุได้ 1 ปี (มาตรา 8) ผู้เป็นนคราภิบาลมาแล้ว 1 ปี จะ

รับเลือกอีก 1 ปี ติด ๆ กันไม่ได้ (มาตรา 9)

(2) การเลือกนคราภิบาล ใช้ลักษณะเดียวกับการเลือกผู้ใหญ่บ้านตามกฎหมายลักษณะ

ปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 คือ ให้ราษฎรมาประชุมพร้อมกันเลือกเจ้าบ้านผู้ใดผู้หนึ่ง ซึ่งเป็นที่นับ

ถือของตนขึ้นเป็นนคราภิบาล (มาตรา 11)

2. หมวดว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของนคราภิบาล :-

(1) มีการแบ่งอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐบาล (มาตรา 23) และนคราภิบาล (มาตรา 24, 25)

ชัดเจนว่าอะไรคือหน้าที่ของรัฐบาล และอะไรคือหน้าที่ของนคราภิบาล

(2) นคราภิบาลมีอำนาจตั้งพิกัดภาษีอากร ขนอนตลาด เรือน โรงร้าน เรือ แพ แต่ต้อง

เรียกประชุมราษฎรเพื่อทำการตกลงพิกัดภาษีอากร และเมื่อจะเปลี่ยนพิกัดภาษีใหม่ต้องเลือก

ประชุมใหม่ทุกครั้ง ในการประชุมราษฎรที่เป็นเจ้าบ้านทั้งหมดไปประชุมพร้อมกัน หากไปประชุม

ไม่ได้ต้องผู้แทนไปประชุมและมีหนังสือมอบอำนาจด้วย (มาตรา 25, 26)

(3) นคราภิบาลมีหน้าที่รับข้อความประกาศของรัฐบาล หรือการสั่งราชการใด ๆ ไป

แจ้งแก่ราษฎรในปกครองทราบ (มาตรา 27)

(4) ทำกิจการในลักษณะ “เทศพาณิชย์” ไว้ด้วย คือ กิจการสาธารณประโยชน์ซึ่งมีผล

กำไร เช่น การตั้งธนาคาร โรงจำนำ ตลาด รถราง เรือจ้าง กระทำได้เป็นการหากำไรบ ารุงเมืองเพื่อ

ผ่อนภาษีอากร ซึ่งราษฎรจะต้องเสีย (มาตรา 29)

(5) อำนาจหน้าที่นคราภิบาลในลักษณะผังเมือง และการควบคุมการก่อสร้างอาคาร

ดังที่ระบุว่า เป็นหน้าที่ของนคราภิบาลจะกำหนดปลูกสร้างวางแผนสำหรับนครเพื่อความงามและ

11 ชัยอนันต์ สมุทวณิช , อ้างแล้ว

อนามัย ความผาสุกแห่งธานี เคหสถานบ้านเรือนที่ทำการต่าง ๆ เมื่อเจ้าของจะปลูกสร้างต้องได้รับ

อนุญาตจากนายช่างก่อสร้างของนคราภิบาลแล้วจึงจะปลูกได้

(6) การขยายเขตนคราภิบาล ต้องได้รับอนุญาตจากรัฐบาลกลาง

3. หมวดว่าด้วยการบ ารุงรักษาความสะอาดและป้องกันโรคภัย :-

(1) คณะนคราภิบาลมีหน้าที่จัดตั้งเจ้าพนักงานแผนกสุขาภิบาล เพื่อคอยดูแลรักษา

ความสะอาดทั่วไป ว่ากล่าวคนในปกครองให้ระวังรักษา อย่าปล่อยให้โสโครก อันเป็นเหตุให้เกิด

โรคภัยไข้เจ็บ (มาตรา 32)

(2) อำนาจนคราภิบาล ดูแลบ้านที่ช ารุด รุงรัง ปล่อยให้โสโครกอันเป็นอันตรายแกผู้อยู่

ใกล้เคียง มีอำนาจบังคับให้เจ้าบ้านแก้ไข (มาตรา 33) และมีอำนาจบังคับให้รื้อถอน ซ่อมแซม

บ้านเรือนใหญ่ หากขัดขืน มีอำนาจฟ้องศาล (มาตรา 34) (ตามข้อนี้คล้ายอำนาจตามกฎหมายการ

สาธารณสุข กฎหมายควบคุมอาคาร ทีเป็นอำนาจของท้องถิ่นในปัจจุบัน)

4. หมวดว่าด้วยทุนและการเงินทองของคณะนคราภิบาล :-

(1) การให้นคราภิบาลมีฐานะเป็น “นิติบุคคล” โดยกำหนดว่า เมื่อตั้งนคราภิบาลขึ้นแล้ว

ให้ถือว่าคณะนั้นเป็นบุคคลโดยนิติบุคคลสมมติ มีสิทธิที่จะถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินได้ มีอำนาจที่

จะจ่ายทรัพย์นั้นในการบ ารุงความรุ่งเรืองแห่งนคร และในการป้องกันสิทธิและทรัพย์สมบัติของตน

(มาตรา 39)

(2) มีอำนาจออกใบกู้เงินได้เพื่อเป็นทุนใช้จ่ายในการปกครอง แต่ต้องได้รับอนุมัติจาก

รัฐบาลกลางก่อน (มาตรา 40)

(3) เงินที่เก็บได้จากราษฎร อนุญาตให้เก็บไว้ใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ แต่ต้องมี

หลักฐาน บัญชี แสดงรายรับรายจ่าย (มาตรา 41)

(4) มีคณะกรรมการคอยตรวจบัญชี มาจากรัฐบาลแต่งตั้ง 3 คน และนคราภิบาลตั้ง 1

คน (มาตรา 42)

นอกจากดุสิตธานีแล้ว ในสมัยรัชกาลที่ 6 ไม่มีสถาบันทางการเมืองอื่นใดเกิดขึ้น จึงไม่มีการ

เปลี่ยนแปลงทางการเมืองในยุคนี้ นอกจากเป็นการบริหารประเทศต่อจากที่รัชกาลที่ 5 ทรงปูรากฐาน

ไว้

การปกครองท้องถิ่นในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. 2468 – 2475)

รัชกาลที่ 7 มีพระราชประสงค์จะปรับปรุงกิจการสุขาภิบาลให้เป็นรูปการบริหารแบบ

ประชาภิบาล (municipality) หรือเทศบาลในปัจจุบัน โดยเมื่อวันที่ 12 สิงหาคม พ.ศ. 2469 มีพระ

ราชหัตถเลขาถึง สมเด็จเจ้าฟ้ากรมหลวงลพบุรีราเมศร์ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย แสดงพระราช

ประสงค์ให้เตรียมการจัดเรื่องประชาภิบาลตั้งแต่ขณะนั้น เพราะเหตุว่าต้องมีการศึกษาเปรียบเทียบ

จากเมืองใกล้เคียง และควรมีการตั้งคณะกรรมการวางโครงการเพื่อมิให้งานล่าช้า

เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ (พระองค์เจ้าศุภโยคเกษม) มีหนังสือถึงเสนาบดี

กระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ 13 ตุลาคม พ.ศ. 2470 เกี่ยวกับเรื่องที่กระทรวงมหาดไทยขอโอนเงิน

รายได้แผ่นดินประเภทค่าอาชญาบัตร ฆ่าสัตว์ ไปเป็นรายได้ของสุขาภิบาลท้องที่ กระทรวงพระคลัง

ฯ เห็นว่า กระทรวงมหาดไทยควรพิจารณาวางหลักขึ้นไว้ก่อนว่า สุขาภิบาลท้องที่จะจัดเป็นแบบ

“municipality” ด้วยความมุ่งหมายจะให้ประชาชนในท้องที่นั้น ๆ รู้จักปกครองตัวเองในกิจการ

บางอย่าง หรือว่าจะจัดแค่เพียงกระทำและรักษาความสะอาดในท้องที่เท่านั้น พร้อมกับมีหนังสือกราบ

บังคมทูลรัชกาลที่ 7 ว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องสำคัญ เพราะเกี่ยวพันถึงนโยบายของรัฐบาลจึงได้ทูลเกล้า ฯ

ถวายความเห็นของ เซอร์ เอดวารด์ คุก (Sir Edward Cook) ที่ปรึกษากระทรวงพระคลังมหาสมบัติ

ลงวันที่ 16 สิงหาคม พ.ศ. 2470 เรื่อง “Municipalities in Siam”

รัชกาลที่ 7 ทรงมีพระราชกระแสรับสั่งถึง เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ เมื่อวันที่ 20

ตุลาคม พ.ศ. 2470 ว่า “เรื่องเงินสุขาภิบาล แต่เดิมคงจะมีประสงค์เพียงให้มีเงินก้อนใดก้อนหนึ่งที่

เจ้าหน้าที่จะหยิบฉวยได้สำรหับบารุงบ้านเมือง และเชื่อกันว่าคงจะไม่ใช้ในสิ่งเหลวไหล ที่เหลวไหล

ไปต้องนับว่าเป็น abuse ไม่ใช่ว่า หลักการไม่ดีเป็นแต่ปฏิบัติไม่ดี สำหรับการต่อไปฉันเห็นด้วย

อย่างยิ่งว่าควรจะแก้ให้เป็น municipality จริง ๆ มากขึ้น เรื่องนี้เสนาบดีมหาดไทยก็ทรงทราบความ

ประสงค์ของฉันอยู่แล้ว ฉันเห็นด้วยกับความเห็นของ Sir Edward Cook ทุกอย่าง ตั้งแต่ข้อ 16 ไป

ควรสังเกตมาก และตรงกับความประสงค์ของฉัน ส่งสำเนาเรื่องนี้ไปถวายอภิรัฐมนตรีและทูล

เสนาบดีมหาดไทยขอให้ทรงชี้แจงพระดำริห์ของท่านในเรื่องนี้ต่ออภิรัฐมนตรี ถ้าสมเด็จชายทรง

พร้อมเมื่อไรให้นาเรื่องสู่ที่ประชุมอภิรัฐมนตรี ควรให้ได้พิจารณาเรื่องนี้กันเร็วสักหน่อย ภายในเดือน

พฤศจิกายนได้จะดี”

ความเห็นของ Sir Edward Cook เกี่ยวกับ Municipalities in Siam ส่วนหนึ่งเป็นการ

ประเมินกิจการสุขาภิบาลที่ดำเนินการมาตั้งแต่รัชกาลที่ 5 ส่วนที่สองเป็นข้อเสนอต่อทิศทางของสุขาภิบาล หรือประชาภิบาล (ตั้งแต่ข้อ 16 เป็นต้นไป) สำหรับการประเมินสุขาภิบาลที่ผ่านมา สรุป

ได้ดังนี้

(1) การมีพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 รัฐบาลคงมีความคิดที่จะ

วางรากฐานให้ราษฎรปกครองท้องที่โดยตนเองอันจะเป็นการฝึกฝนให้ประชาชนรู้สึกความ

รับผิดชอบแห่งการเป็นพลเมือง หรือเพื่อจัดกิจการด้านสาธารณสุข ซึ่งที่ผ่านมาบรรลุผลเฉพาะการ

จัดการสาธารณสุข

(2) กรมสาธารณสุขที่ดูแลการสุขาภิบาล ได้ร้องทุกข์ตลอดเวลาว่ารายได้ของแผ่นดินที่มอบ

ให้สุขาภิบาลนั้น ไม่พอที่จะทะนุบารุงท้องถิ่น แต่กระทรวงพระคลัง ฯ ไม่กระตือรือร้นที่จะโอน

รายได้ให้สุขาภิบาล จึงดูเหมือนว่ากระทรวงพระคลัง ฯ เป็นผู้กีดขวางการจัดสุขาภิบาล

(3) สุขาภิบาลท้องที่ 25 แห่ง ไม่ต่างไปจากคณะข้าราชการประจาท้องที่นั้น ๆ แม้จะมี

ราษฎรในคณะกรรมการสุขาภิบาลด้วย แต่ก็ไม่มีผลให้ราษฎรมีส่วนในการควบคุมการเงินของ

สุขาภิบาล กระทรวงพระคลัง ฯ ควรจะช่วยเหลือการสุขาภิบาล ด้วยวิธีแบ่งรายได้ของรัฐบาลกลาง

เป็นจำนวนพอสมควรแก่การปกครองตนเองของสุขาภิบาล ซึ่งควรมีผู้คอยกำกับแนะนำการทำงาน

แต่เป็นการไม่สมควรที่กระทรวงพระคลัง ฯ ตัดรายได้ของแผ่นดินเพียงเพื่อประโยชน์เพิ่มการจ่าย

ของเจ้าพนักงานท้องที่โดยไม่มีใครควบคุม

(4) เหตุที่กระทรวงพระคลัง ฯ ระแวดระวัง เพราะไม่รู้ว่าสุขาภิบาลใช้จ่ายเงินกันอย่างไร

รายได้ที่ขอเพิ่มนั้นจำเป็นแก่ความต้องการแท้จริงของท้องที่นั้น ๆ อย่างไร ภาษีสุขาภิบาลที่มีอยู่แล้ว

มาใช้จ่ายเป็นไปในทางที่ชอบหรือไม่

(5) ข้อบกพร่องที่สุดคือ ไม่มีการตรวจบัญชีรายได้ – รายจ่ายของสุขาภิบาล ประเทศต่าง ๆ ที่

ปกครองแบบ Municipal ได้เจริญเติบโตด้วยอาศัยการตรวจตราการเงินอย่างจริงจัง เรื่องการเงินนั้น

เจ้าพนักงานท้องที่มักปฏิบัติไม่ได้ เว้นแต่ได้รับการฝึกฝนจากรัฐบาล ความเข้าใจในการปฏิบัติด้าน

การเงินให้เป็นระเบียบเป็นหัวใจแห่งการปกครองท้องที่โดยราษฎร กระทรวงพระคลัง ฯ ต้อง

รับผิดชอบกรณีมิได้ตรวจตราการเงิน

(6) การจ่ายเงินของสุขาภิบาล จ่ายเป็นเงินเดือนมากเกินไปจนดูเหมือนว่า สุขาภิบาลเป็น

สถานการกุศลหรือโรงงาน

ในกรณีข้อเสนอของ Sir Edward Cook ตั้งแต่ข้อ 16 เป็นต้นไป ซึ่งรัชกาลที่ 7 มีพระราช

กระแสว่า เป็นข้อสังเกตที่ตรงกับพระราชประสงค์ของพระองค์นั้น มีสาระสำคัญดังนี้ :-

1. รัฐบาลจำเป็นต้องวินิจฉัยให้เด็ดขาดว่า มีความประสงค์หรือไม่ที่จะใช้สุขาภิบาลเป็น

เครื่องมืออบรมพลเมืองให้มีความคิดเห็น และนิสัยแบบการปกครองท้องที่โดยราษฎร หรือ Local

Self-government

2. ถ้ารัฐบาลประสงค์เช่นนั้น ก็พึงที่จะเริ่มงานโดยเลือกเฟ้นเพียง 2 – 3 ตำบล ที่มีท่าทาง

จะทดลองให้เป็นผลสำเร็จได้

3. ในระหว่าง 19 ปี ที่ใช้พระราชบัญญัติการจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127

กิจการไม่ก้าวหน้าเลย การพยายามดำเนินการโดยเร่งด่วนนั้นเป็นอันตรายมาก การที่จะทำให้ความ

เพิกเฉยของราษฎรหายไปต้องใช้ความพากเพียรมาก ในชั้นต้นนี้ถ้าจะกำหนดให้ราษฎรที่เป็น

กรรมการหรือแม้แต่พวกข้าราชการมีหน้าที่ตรวจตราแนะนำและควบคุมการงานมากเกินไปก็จะทำ

ให้กิจการสุขาภิบาลไม่สำเร็จและเป็นผลถอยหลัง

4. ในการปฏิบัติการมีความยากล าบาก ตั้งแต่ต้นที่จะต้องหาราษฎรที่มีวุฒิเหมาะแก่งาน

ราษฎรสัญชาติไทยส่วนมากเป็นชาวนา คงต้องรอจนกว่าเด็ก ๆ ที่ได้รับการศึกษาอยู่ในเวลานี้จะ

เติบโตขึ้น เว้นแต่จะหาเจ้าพนักงานซึ่งออกจากราชการแล้วมาช่วยทำการด้วย รัฐบาลจาเป็นต้อง

วิเคราะห์ดูว่าชาวนาที่เป็นผู้ใหญ่สมัยนี้มีเชาว์พอที่จะเข้าใจความคิดสมัยใหม่เพียงใด หรือจะ

กระตือรือร้นรับทำกิจการ เพื่อประโยชน์ของชาวเมืองเดียวกันเพียงใด

5. ปัญหาอาจจะง่ายลง ถ้าใช้คนท้องที่ซึ่งมิได้เป็นสัญชาติไทย เช่น พ่อค้าชาวจีนที่มีผู้นับ

หน้าถือตาและเข้ามาตั้งภูมิล าเนาในเมืองไทย ถ้ายอมรับเรื่องนี้ได้ก็จะทำให้การดำเนินการก้าวหน้า

ไปได้เร็วขึ้น เพราะ Municipality ที่มีการกระทำกิจการได้ดีนั้น เป็นผลให้การศึกษาของพลเมืองที่

เป็นไทยในท้องที่ และเมื่อ Municipality เดินไปดีแล้วก็อาจใช้คนไทยเข้าแทนคนต่างประเทศได้ทีละ

น้อย ตามแต่จะมีคนไทยพอใช้ได้

6. ความสำเร็จต้องอาศัยความขยันของข้าราชการในท้องที่ ซึ่งต้องเป็นหัวแรงของงาน

ต่อไปอีกหลายปี และต้องอาศัยความสามารถของเจ้าพนักงานรัฐบาลต้องแสวงหาเจ้าพนักงานที่มี

วุฒิอันเหมาะให้มาควบคุม Municipalities

7. การผ่อนให้มีความรับผิดชอบในการเงินเพิ่มขึ้นทีและน้อยจะเป็นหนทางที่ดีที่สุด ถ้าจะ

สามารถชักชวนผู้ไม่ใช่ข้าราชการสนใจเรื่องเงินภาษีที่จะจัดเก็บ เพื่อใช้จ่ายในท้องที่ของตนว่า ควร

ให้จ่ายในเรื่องใดบ้าง และถ้าคนเหล่านี้สามารถตรวจการเก็บภาษีที่มีอยู่แล้ว และคิดหาภาษีขึ้นใหม่

จะดียิ่งขึ้น

8. ในขั้นต้นต้องจัดการตรวจควบคุมการ Municipalities โดยระมัดระวัง และค่อยคลาย

การควบคุมทีละน้อยในเวลาข้างหน้า

9. การตรวจควบคุมเรื่องเงิน การตรวจบัญชีโดยละเอียด เช่น กรมบัญชีกลางตรวจสอบ

รายจ่ายของแผ่นดินนั้น ไม่จำเป็นต้องทำและไม่เป็นสิ่งที่พึงปรารถนา ควรปฏิบัติดังนี้ คือ ไม่ส่งแต่

ตัวบัญชีไปตรวจ แต่มีกาตรวจบัญชีและการใช้จ่ายตามท้องที่นั้น ๆ อย่างน้อยปีละครั้ง ดูว่าได้

จ่ายเงินถูกต้องตามที่อนุญาตไว้ในงบประมาณ

10. ในชั้นต้น รัฐบาลอาจตกลงใจเริ่มทำการเป็นการทดลองแต่น้อยตำบล เช่น 3 หรือ 4

ตำบล ซึ่งพระราชบัญญัติสุขาภิบาลในเวลานี้ใช้อยู่แล้ว ส่วนตาบลอื่น ๆ ที่เหลืออยู่นั้น ดูก็ไม่มี

เหตุผลพอที่จะเลิกล้มวิธีการที่กันเงินรายได้บางประเทศออกไว้สำหรับรายจ่ายในท้องที่นั้น ๆ แม้

จะนับเป็น Municipality ไม่ได้ งบประมาณสำหรับตำบลเล็ก ๆ เช่นนี้ก็ควรให้มีอยู่ต่อไป

อภิรัฐมนตรีสภาได้มีการประชุมปรึกษาเกี่ยวกับการปรับปรุงกิจการสุขาภิบาลให้เป็น

เทศบาล และมีความเห็นว่าควรตั้งคณะกรรมการขึ้นศึกษาเกี่ยวกับเรื่องนี้โดยเฉพาะ คือ “กรรมการ

จัดการประชาภิบาล” โดยแต่งตั้ง Mr. R.D. Craig ที่ปรึกษากรมทะเบียนที่ดินเป็นประธานกรรมการ

เนื่องจากเป็นชาวยุโรปที่มีความรู้ด้านเทศบาลและกฎหมาย กรรมการชาวไทยคือ คนที่เสนาบดี

กระทรวงมหาดไทยคัดเลือก 2 คน คือ อ ามาตย์เอก พระยากฤษณามรพันธ์ ผู้ช านาญการบัญชี

กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ และพระยาจินดารักษ์ ผู้ว่าราชการจังหวัดนครปฐม ผู้ช านาญการจัด

สุขาภิบาลนครปฐม คณะกรรมการออกสำรวจดูงานสุขาภิบาลตามหัวเมือง เชียงใหม่ นครราชสีมา

ภูเก็ต นครศรีธรรมราช และสงขลา สรุปเป็นรายงานว่า งานสุขาภิบาลได้ผลประโยชน์น้อยและยังไม่

มีระเบียบแบบแผนที่เหมาะสม แต่มาคณะกรรมการได้ไปดูงานที่ชวา สิงคโปร์ ฮ่องกง ฟิลิปปินส์

หลังจากนั้น Mr. R.D. Craig เดินทางไปดูงานในยุโรป

คณะกรรมการจัดประชาภิบาล เสนอรายงานเกี่ยวกับการจัดประชาภิบาล หรือเทศบาลว่า

ยังไม่สมควรปล่อยให้ราษฎรดำเนินการเทศบาลตามล าพัง เพราะยังไม่มีความรู้เพียงพอ แต่ควรมี

การทดลองเลือกตั้งกรรมการที่ไม่เป็นข้าราชการร่วมดำเนินกิจการด้วย การดำเนินแนวทางการ

จัดการเทศบาลควรกระทำด้วยความระมัดระวังเพื่อให้มีความมั่นคงซึ่งจะให้ผลดีกว่าการ

เปลี่ยนแปลงอย่างเร่งด่วน

รัชกาลที่ 7 ทรงเห็นชอบด้วยกับรายงานของคณะกรรมการ และมีพระราชดำริว่า ควรจัดการ

เทศบาลขึ้นที่กรุงเทพ โดยนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาในที่ประชุมเสนาบดีสภา ในวันที่ 18 สิงหาคม

พ.ศ. 2471 แต่ที่ประชุมไม่อาจลงมติได้ เนื่องจากมีปัญหาที่ประชาชนยงไม่ค่อยมีจิตสำนึกเพื่อ

สาธารณะประโยชน์ รัชกาลที่ 7 ทรงมีพระราชดำรัสว่า ควรทดลองจัดการเทศบาลในเมืองใหญ่ ๆ

ก่อน เช่น นครปฐม เพื่อฝึกหัดข้าราชการและประชาชน

Mr. R.D. Craig รายงานการดูงานเทศบาลในยุโรปเสนอ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย

กระทรวงมหาดไทยตั้งคณะกรรมการพิจารณารายงานและมีข้อเห็นแย้ง จึงมีการนำรายงานของ

Mr. R.D. Craig และคณะกรรมการทูลเกล้า ฯ ถวายรัชกาลที่ 7 เมื่อ 12 สิงหาคม พ.ศ. 2473 พร้อม

เสนอความเห็นว่า การปรับปรุงแหล่งชุมชนให้มีรูปการปกครองเทศบาลต้องอาศัยปัจจัยและความ

ร่วมมือจากส่วนราชการหลายแห่ง ดังนั้น ควรร่างพระราชบัญญัติเทศบาลขึ้นก่อน เมื่อประกาศ

กฎหมายเทศบาลแล้ว จึงสมควรจัดการเทศบาลในกรุงเทพ รัชกาลที่ 7 ทรงเห็นชอบ

ร่างพระราชบัญญัติเทศบาล ร่างเสร็จแล้ว ทูลเกล้า ฯ รัชกาลที่ 7 เมื่อวันที่ 17 ธันวาคม

พ.ศ. 2473 หลังจากนั้นมีการประชุมเสนาบดีสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเทศบาล เมื่อวันที่ 19

และ 26 มกราคม พ.ศ. 2473 (สมัยนั้นปี พ.ศ. เปลี่ยนเดือนเมษายน) ปรากฏว่ามี เสนาบดีกระทรวง

การต่างประเทศ (พระวรวงศ์เธอ กรมหมื่นเทววงศ์วโรทัย) ไม่เห็นด้วย กับคุณสมบัติขององคมนตรี ที่

ควรวางมาตรการป้องกันมิให้ชาวต่างประเทศ (ชาวจีน) เข้ามามีอำนาจทางการเมืองเหนือชาวไทย ซึ่ง

เป็นเจ้าของประเทศ จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ ให้กระทรวงยุติธรรม พิจารณาเปรียบเทียบ กับ

กฎหมายเทศบาลของต่างประเทศ เช่น ญี่ปุ่น ฝรั่งเศส

รัชกาลที่ 7 ทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ ให้ราชเลขาธิการมีหนังสือเตือนกระทรวงยุติธรรม

เกี่ยวกับร่างกฎหมายเทศบาล 2 ครั้ง ว่ามีพระราชประสงค์ให้การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเสร็จ

สิ้นโดยเร็ว แต่กรมร่างกฎหมายกระทรวงยุติธรรม อ้างว่า ต้องแปลกฎหมายต่างประเทศเปรียบเทียบ

เป็นภาษาไทยและมีงานเร่งด่วนเรื่อง ภาษีอากร จึงทำให้ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลไม่ได้รับการ

พิจารณา จนเปลี่ยนแปลงการปกครองในเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2475

บทสรุป

ทิศทางการปกครองท้องถิ่นในสามรัชกาลก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดิน การ

ก่อกำเนิดของสุขาภิบาลในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว แม้จะไม่ใช่ลักษณะ

ของการปกครองท้องถิ่นที่แท้จริงแต่ถือได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ให้ประชาชนได้มีส่วนในการดูแล

ท้องถิ่นของตนเอง ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวกิจการสุขาภิบาลยังไม่มี

การพัฒนาปรับปรุงในทิศทางที่เป็นการกระจายอำนาจ แม้ในรัชสมัยนี้จะมีการทดลองปกครอง

ท้องถิ่นในรูปแบบของดุสิตธานี แต่ก็เป็นเพียงการทดลองในพื้นที่เล็ก ๆ ในเขต นครบาลเท่านั้นไม่

ส่งผลแต่อย่างใดต่อการปกครองท้องถิ่น รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว มีความ

พยายามที่จะผลักดันนโยบายปรับปรุงกิจการสุขาภิบาลเป็นการบริหารแบบประชาภิบาล(เทศบาล)

ซึ่งเป็นไปตามพระราชดำริของรัชกาลที่ 7 ที่มีพระประสงค์ให้ประชาชนทดลองปกครองตนเองใน

รูปแบบเทศบาลก่อนที่จะมีการปกครองประเทศในระบอบประชาธิปไตย แต่ก็ติดขัดไม่สามารถ

ผลักดันให้มีการปกครองรูปแบบเทศบาลได้เนื่องจากถูกคัดค้านจากเสนาบดีบางส่วน

บรรณานุกรม

กระมล ทองธรรมชาติ “การรวมอำนาจและการกระจายอานาจในการบริหารราชการแผ่นดินของไทย,

17 ปี รัฐศาสตร์ มสธ. รวมบทความทางวิชาการทางรัฐศาสตร์, นนทบุรี สาขาวิชารัฐศาสตร์ มสธ.

กระทรวงมหาดไทย, ประมวลพระราชหัตเลขา รัชกาลที่5 ที่เกี่ยวกับภารกิจของกระทรวงมหาดไทย. (เล่ม 1)

กรุงเทพ : โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น, 2513

โกวิทย์ พวงงาม การปกครองท้องถิ่น, มหาวิทยาลัยธรมศาสตร์ กทม., 2542

จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ, สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมพระยาดำรงราชานุภาพ กับกระทรวงมหาดไทย.

กรุงเทพ : สำนักพิมพ์โอเดียนสโตร์, 2527

ชัยอนันต์ สมุทวณิช, เอกสารการเมืองการปกครองไทย พ.ศ. 2417 – 2477, กรุงเทพ : สถานบันสยามศึกษา,

2532

ธเนศวร์ เจริญเมือง, 100 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2540, โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, พ.ศ.

2540

ปธาน สุวรรณมงคล, “การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นไทย” 15 ปี รัฐศาสตร์ มสธ. นนทบุรี สาขาวิชา-

รัฐศาสตร์ มสธ.

ประสิทธิ์ โกมลมาย์ “โครงการจัดตั้งเทศบาลและสุขาภิบาล” เทศาภิบาล 50 : 24 สิงหาคม 2498

โภคิน พลกุล, การปฏิรูประบบราชการในยุคโลกาภิวัตน์ เอกสารวิชาการ ปีแห่งการส่งเสริมการบริการ

ประชาชนของรัฐ คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ สำนักนายกรัฐมนตรี 2539

ศุภชัย เยาวประภาษ, จรัส สุวรรณมาลา และคณะ รายงานความก้าวหน้า โครงการศึกษาเพื่อปรับปรุงการจัด

ระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน, 2539

สถาบันดำรงราชานุภาพ, เอกสารประวัติศาสตร์ : การบริหารการปกครองกระทรวงมหาดไทย. กรุงเทพ :

โรงพิมพ์ พิมพ์ดี, 2540